在民生话题中，农民养老始终是全社会关注的核心焦点。2026 年，国家再次上调城乡居民基本养老保险全国基础养老金最低标准，从每人每月 143 元提高至 163 元，这已是连续第三年每年上调 20 元，全国超 1.8 亿城乡居民养老保险待遇领取人员直接受益，其中农村老人占比超过 70%。

持续上调的基础养老金，体现了国家对农村老年群体的关怀，却依然难以彻底破解农民养老金过低的现实困境。根据官方发布数据，2025 年全国城乡居民养老保险月人均待遇约 240 元，而同期城镇职工养老保险月人均待遇达到 3200 元，两者相差 14 倍之多。中西部多数农业大省，农村老人实际每月领取的养老金大多集中在 100-200 元区间，仅能覆盖最基础的粮油开支，难以满足完整的基本生活需求。

多年来，关于如何提高农民养老金水平的讨论从未停止，从加大财政补贴力度、提高地方基础养老金标准，到鼓励高档次缴费、完善长缴多得机制，各类政策举措持续落地，却始终未能从根本上打破待遇偏低的困局。究其核心，当前城乡居民养老保险实行的自愿参保原则，在制度根源上限制了保障水平的持续提升，而全面推行强制性社保，正是破解农民养老金过低问题的终局解法。

一、自愿参保模式下，农民养老金提升的三大核心瓶颈

我国现行的城乡居民基本养老保险制度，由 2009 年的新型农村社会养老保险制度发展而来，从建立之初就确立了 “政府主导和农民自愿相结合” 的基本原则中国人大网。这一原则契合了制度建立初期农村的经济社会实际，实现了养老保险制度在农村地区的从无到有，截至 2025 年底，全国城乡居民养老保险参保人数已达 5.29 亿人，构建起了覆盖亿万农民的养老保障网。

但随着农村人口结构变化、老龄化程度加深，自愿参保模式的局限性日益凸显，成为制约农民养老金水平提升的核心瓶颈，三大现实问题始终难以破解。

第一，缴费结构严重失衡，低档次缴费占比居高不下，个人账户积累近乎空白。按照现行制度，城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分构成，基础养老金由各级财政全额承担，而个人账户养老金则完全取决于个人缴费、政府补贴和利息积累，是拉开待遇差距的核心因素。

但在自愿参保模式下，绝大多数农民都选择了最低缴费档次。安徽无为 2025 年的参保数据显示，当地 77.8% 的缴费人员选择了 1000 元及以下的缴费档次，高档次缴费人数占比不足 10%中国就业网；云南南华县的数据同样显示，当地缴费 500 元及以上档次的人数，仅占实际缴费人数的 13.1%楚雄彝族自治州人力资源和社会保障局。全国范围内，多数农业省份的最低档次缴费人数占比超过 80%，中西部地区更是超过 90%。

按每年 200 元的最低档次缴费，缴满 15 年，个人账户总额仅 3000 元，即便加上政府补贴和利息，个人账户养老金每月也仅 20 多元，最终待遇几乎完全依赖财政发放的基础养老金，自然难以实现待遇提升。

第二，参保连续性不足，断缴现象普遍，年轻群体参保率偏低，无法形成长期稳定的积累。养老保险制度的核心逻辑是 “长缴多得、早缴多积累”，年轻时持续缴费，才能通过长期积累和复利效应，在退休后获得更高的待遇。但自愿参保模式下，农民的参保行为极易受收入波动、观念认知、家庭开支等因素影响，断缴、漏缴现象十分普遍。

农村年轻群体普遍存在 “养老距离自己太远，现在缴费不划算” 的认知，40 岁以下农村居民的参保率长期偏低，很多人直到临近 60 岁，才开始临时参保、一次性补缴，而按照政策规定，补缴年限无法享受政府缴费补贴，个人账户积累大打折扣。中年农村居民则受农业收入波动、子女教育、老人赡养等大额开支影响，常常出现今年缴费、明年断缴的情况，累计缴费年限大多仅满足 15 年的最低要求，无法享受长缴多得的政策激励，最终待遇自然难以提升。

第三，制度逆向选择突出，基金可持续性弱，过度依赖财政转移支付。社会保险的核心生命力在于 “大数法则”，通过广泛的参保人群实现风险共担、代际互济，而自愿参保模式恰恰打破了这一法则。当前的城乡居民养老保险体系中，临近退休的老年群体参保积极性高，而有缴费能力、有积累时间的年轻群体参保意愿弱，形成了典型的逆向选择，无法形成稳定、可持续的基金池。

数据显示，过去十几年，城乡居民养老保险的基金支出中，约 90% 来自各级财政的转移支付，个人缴费占比极低。这就意味着，农民养老金的上涨几乎完全依赖财政投入，而单纯依靠财政上调基础养老金，只能实现 “小步慢走” 的普惠式增长，无法从根本上缩小城乡待遇差距，更难以建立起待遇与经济社会发展同步增长的长效机制。一旦财政投入增速放缓，养老金待遇的提升就会陷入停滞，制度的可持续性始终面临考验。

二、强制性社保，为何是破解农民养老困局的终局路径

很多人会有疑问，强制性社保会不会增加农民负担？是不是 “逼农民交钱”？答案是否定的。这里所说的全面推行强制性社保，并非简单的强制缴费、一刀切收费，而是以法律形式确立全体农村居民的养老保险参保义务，明确个人、集体、政府三方的权责边界，在现有城乡居民养老保险制度的基础上，完成从 “自愿参保” 到 “法定参保” 的制度重构，从根源上解决当前制度的核心痛点。

强制性是社会保险的本质属性，这一点早已被城镇职工养老保险制度的成功实践所验证。我国城镇职工养老保险制度实行强制参保，《社会保险法》明确规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳养老保险费。正是凭借强制性，职工养老保险实现了稳定的广覆盖，形成了权责清晰的筹资机制和待遇调整机制，运行数十年持续稳定，待遇水平连年上调，成为城镇退休人员最核心的养老保障。

对于农民群体而言，全面推行强制性社保，核心价值体现在四个维度，每一个维度都直击当前农民养老金过低的核心症结。

第一，强制性社保能彻底打破逆向选择，实现全民应保尽保，筑牢养老保险的 “大数法则” 根基。通过法律形式明确，年满 16 周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，必须参加城乡居民基本养老保险，从制度上杜绝 “年轻不参保、老了要待遇” 的逆向选择，让所有农村居民都纳入养老保障体系。

全覆盖的强制参保，能让养老保险基金池实现稳定扩容，形成真正的代际互济、风险共担，让制度从 “个人储蓄式养老” 回归 “社会保险” 的本质。同时，强制参保能从根本上解决年轻群体参保率低的问题，引导农村居民从年轻时就开始参保缴费，通过长期积累实现个人账户的持续增值，退休后自然能获得更高的养老待遇。

第二，强制性社保能从根本上优化缴费结构，做实个人账户，让 “多缴多得、长缴多得” 从政策口号变成制度现实。在自愿参保模式下，农民普遍选择最低档次缴费，本质上是对 “不确定的未来待遇” 的理性选择 —— 既然不知道未来能领多少，不如选择最低成本完成参保。而强制参保确立了法定的缴费义务，同时配套更具激励性的缴费补贴政策，能引导农民选择合理的缴费档次，彻底改变普遍最低档缴费的现状。

更重要的是，强制参保能推动缴费行为的长期化、稳定化，杜绝断缴、漏缴现象，让农村居民真正实现长缴多得。按照现行政策，缴费年限超过 15 年的参保人员，每多缴 1 年，每月就能加发基础养老金。持续稳定的缴费，不仅能增加个人账户积累，还能享受年限激励，双重提升养老待遇，这是单纯依靠财政上调基础养老金无法实现的。

第三，强制性社保能厘清三方权责，构建可持续的筹资机制，摆脱对财政转移支付的过度依赖。当前农民养老金待遇偏低，很重要的一个原因是缴费责任分担失衡。城镇职工养老保险中，单位承担工资总额 16% 的缴费，职工个人仅承担 8%，大部分缴费责任由用人单位承担；而农民参加养老保险，几乎所有缴费都由个人承担，政府补贴仅为几十元，集体经济补助更是覆盖面极低，自然难以调动参保积极性。

全面推行强制性社保，必然会同步完善顶层设计，以法律形式明确个人、集体、政府三方的缴费责任。对于从事农业生产的农民，政府将承担更多的缴费补贴责任，实质性提高缴费补贴比例，实现 “个人缴多少、政府补多少” 的对等补贴；有条件的农村集体经济组织，必须为参保村民提供缴费补助；同时建立与粮食生产挂钩的专项缴费补贴，让种粮农民享受更高的缴费补贴，既保障国家粮食安全，又解决农民养老问题。

三方责任的厘清，能让养老保险基金形成稳定的筹资渠道，不再单纯依赖财政转移支付，实现基金的可持续运转，为待遇的长期稳定增长提供坚实支撑。

第四，强制性社保能推动全国统筹落地，彻底打破地区待遇差距，实现养老保障的均等化。当前城乡居民养老保险实行县级统筹为主，基础养老金标准由中央、省、市、县四级叠加，各地财力不同，养老金待遇差距极大。2026 年，上海的城乡居民基础养老金标准已超过 1500 元，而中西部多数省份的省级最低标准仅 100 多元，差距超过 10 倍。

只有全面推行强制参保，实现全国范围内的应保尽保，才能推动城乡居民养老保险从县级统筹向省级统筹、全国统筹过渡，建立全国统一的缴费标准、补贴标准、待遇调整机制，打破地方财力对养老金待遇的限制。通过全国统筹，能实现养老保险基金在全国范围内的调剂使用，让中西部欠发达地区的农村老人，也能享受到和发达地区均等的养老保障，从根本上缩小地区差距、城乡差距，这也是实现共同富裕的必然要求。

三、推行农民强制性社保，不是一刀切，这些核心问题必须解决

全面推行强制性社保，是解决农民养老金过低问题的终局方向，但并非一蹴而就的改革，更不是不顾农民实际的一刀切收费，必须立足农村实际，完善配套制度设计，守住不增加农民负担、保障农民权益的底线，重点解决好四大核心问题。

首先，必须设置贴合农民收入实际的差异化缴费梯度，对特殊群体落实代缴政策，绝对不增加低收入农民的负担。农民的收入具有季节性、波动性强的特点，和城镇职工的稳定工资收入完全不同，强制参保绝不是强制高档次缴费，而是强制参保义务，缴费档次必须充分贴合农民的收入实际。

具体而言，可在现有缴费档次的基础上，保留低门槛的基础缴费档次，保障低收入群体能缴得起、愿意缴；同时设置与农民人均可支配收入挂钩的基准缴费档次，引导有缴费能力的农民按基准档次缴费。对于低保户、特困人员、脱贫户、监测户等特殊群体，继续由各级财政全额或部分代缴养老保险费，不设置任何缴费门槛，确保其参保权益不受影响，绝对不会出现 “因缴费致贫” 的情况。

其次，必须打通城乡养老保险制度的转移接续通道，保障农民工、灵活就业人员的参保权益。当前，我国有近 3 亿农民工群体，他们常年在城乡之间流动，有的参加了城乡居民养老保险，有的参加了城镇职工养老保险，制度衔接不畅一直是核心痛点。

推行强制性社保，必须同步完善城乡养老保险的转移接续机制，明确参保人员在城乡居民养老保险和城镇职工养老保险之间转移时，缴费年限可合并计算、个人账户储存额可全额划转，让农民工群体无论在农村务农，还是在城市务工，都能实现养老保险的无缝衔接，不会因为流动就业损失养老权益。同时，对于在城市参加了职工养老保险的农民工，不再重复要求参加城乡居民养老保险，避免重复缴费、增加负担。

再者，必须创新缴费方式，拓宽筹资渠道，让农民不用单纯依靠现金缴费。农村居民拥有土地承包经营权、集体经济收益权等核心权益，推行强制性社保，必须充分结合农村的资源禀赋，创新多元化的缴费方式，减轻农民的现金缴费压力。

具体可探索土地流转换缴费模式，允许农民将土地流转的收益，直接折算为养老保险缴费，由土地流入方代为缴纳；推动集体经济收益与养老保险缴费挂钩，从村集体经济收益中提取固定比例，为全体村民代缴养老保险费；建立农业补贴与社保缴费联动机制，将种粮补贴、农业生产补贴等涉农补贴，与养老保险缴费衔接，直接划入参保农民的个人账户，既不减少农民的涉农收益，又能充实养老保险个人账户，实现一举多得。

最后，必须强化基金监管和信息公开，让农民缴得放心、领得安心。很多农民不愿参保、不愿选择高档次缴费，核心顾虑之一是 “钱交进去了，未来能不能领得到、领多少”。推行强制性社保，必须同步完善养老保险基金的监管体系，实现基金省级管理、全国统筹，杜绝截留、挪用、冒领等问题，确保基金安全。同时，全面落实信息公开制度，通过线上线下多种渠道，让参保农民随时能查询自己的缴费记录、个人账户余额、待遇核算明细，明明白白缴费、清清楚楚领钱，真正建立起农民对制度的信任。